(2004年4月1日)　

　　随着我市经济和社会持续快速发展、城乡居民生活水平的迅速提高，加快推进城乡一体的劳动和社会保障体系建设已成为推动全市经济社会发展的必然选择。为了指导和推动我市的劳动就业和社会保障体系建设，促进经济社会协调发展，根据《嘉兴市城乡一体化建设纲要》，特制定本专题规划。
    一、推进城乡一体化劳动和社会保障体系的总体目标
    十六大报告中指出，建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。各地要根据实际情况合理确定社会保障的标准和水平，有条件的地方要探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。积极推进我市城乡一体化劳动和社会保障体系的建设，既是进一步加快城市化进程、促进城乡协调发展的需要，更是进一步提升城乡人民保障水平，切实实践“三个代表”重要思想的需要。嘉兴是浙江省经济基础较好的地市之一，所辖县（市）发展比较均衡，5个县（市）全部进入全国百强县前50强。2003年全市生产总值855.63亿元，人均GDP达3107美元。因此，嘉兴建立统一的劳动和社会保障体系，既是客观的需要，又有现实的可能。为此，推进城乡一体化劳动和社会保障体系建设的指导思想和总体目标是：以“三个代表”重要思想、党的十六大和十六届三中全会精神为指导，围绕富民强市，全面建设小康社会，提前基本实现现代化目标，深化劳动就业、社会保障等一系列改革，努力缩小城乡差别，逐步实现城乡的相互融合和协调发展，力争到2010年建立统一、规范和完善的与经济发展水平相适应的劳动和社会保障体系。
    1、建立多层次的社会养老保险体系的总体目标：
    2004年底，所有用人单位和职工实现养老保险全覆盖；2005年底，劳动年龄段以上城乡居民养老保险覆盖面达到50%；2010年底，劳动年龄段以上城乡居民养老保险覆盖面达到80%以上。农村养老保险的保障水平略高于农村居民最低生活保障线水平。
    2、失业保险制度改革的总体目标：
    根据我国失业保险的有关规定，失业保险的保障对象是有工资收入的劳动者。城乡一体化后，农村个体工商户、工商企业从业人员、农业企业的经营者、股东或劳动者可以参加失业保险。缴费基数在暂不能确定的情况下，可以全省平均工资的一定幅度为准，按国务院《失业保险条例》与城镇职工同一比例（3%）缴纳，同标准享受。
    3、城乡医疗保障一体化的总体目标：
    积极推进医疗保险制度改革，用人单位和职工在参加养老保险的同时，必须参加基本医疗保险。建立完善以大病统筹为主的新型城乡居民合作医疗制度。到2005年，建立基本覆盖城乡居民应保对象的合作医疗保险制度。争取到2010年，城乡合作医疗保险与职工大病保险基本接轨，逐步实现城乡社会医疗保障一体化。
    4、城乡户籍制度改革的总体目标：
    （1）实现户口性质城乡一体化。以合法固定住所、稳定职业或生活来源为户口登记的基本条件，取消“农业户口”和“非农业户口”性质划分，统一登记为“嘉兴居民户口”。
    （2）实现户口管理城乡一体化。变户口迁移管理为户口准入管理，以合法固定住所、稳定职业或生活来源为户口基本准入条件，建立起全市城市、农村统一的户口管理制度。
    （3）实现公民待遇城乡一体化。随着户口性质、户籍管理制度的城乡一体化，传统体制下附加在户籍上的不合理社会功能逐步剥离，最终实现全市居民社会保险、劳动就业、退伍安置、文化教育等城乡一体化和计划生育城乡一体化过渡。
    5、建立城乡统筹就业体系的总体目标：
    政府各部门协调配合，拓展就业渠道，开发城乡就业岗位以及户籍、土地、教育等相关配套政策方面建立并形成比较完善的政策体系，并制定促进城乡就业的规划，全面形成市场导向、城乡一体、公平竞争的就业机制，初步建立并不断完善农村剩余劳动力转移的政策框架。从事第一产业的本地农村劳动力调整到20%以下，第二、三产业的就业人员达到50%以上，实行统一的劳动用工管理制度。2004年完成全市基层劳动保障平台建设。
    6、建立城乡一体化的新型社会救助体系的总体目标：
    从我市实际出发，从解决困难群众最关心、最迫切的问题入手，加快构建以最低生活保障为基础，以养老、医疗、教育、住房等专项救助为辅助，以其他救助、救济和社会帮扶为补充，逐步形成城乡一体化、组织网络化、管理社会化、保障法制化的与经济社会发展水平相适应的覆盖城乡的新型社会救助体系。扩大城乡保障面，逐步提高保障标准，达到应保尽保；解决农村贫困户危旧房改造；按嘉政办发[2003]133号文件要求，在2—3年内全面实现城乡三无人员和农村五保户集中供养，并列为各级政府的考核目标，尤其是县乡两级政府，要强化政府做好这项工作的责任意识，把这项工作列入重要的议事日程，建立科学的目标考核体系。要逐步形成政府负责、民政主管、部门尽职、社会参与、乡镇实施、敬老院承包的五保供养管理体制。
    二、推进城乡一体化劳动和社会保障体系的工作措施
    （一）建立多层次养老保险体系，推进城乡养老保险协调发展
    按照“一体系、多层次、广覆盖”的原则，实行与目前实际相吻合，又便于向城乡整体目标过渡的社会保险制度，扩大农村社会养老保险覆盖面。
    1、建立规范的用工制度。规范用人单位与农民工的劳动关系，是保障农民工社会保障权益的前提。凡聘用农民工的单位和业主，应一视同仁依法为其缴纳社会保险费，否则要受到处罚。
    2、继续实行“低门槛准入、低标准享受”基本养老保险办法。当前，影响农民工参保的最大障碍乃是用人单位的资金问题，在起步阶段，可按照嘉政发[2002]42号文精神，根据权利与义务相对应的原则，实行“两低”的基本养老保险办法，尽快实现应保尽保，实现用人单位职工参保的全覆盖，在此基础上逐步与企业职工基本养老保险制度接轨。
    3、不断完善我市被征地农民社会保障的办法，切实保障被征地农民的合法权益。一是被征地农民社会保障实行基本生活保障和社会保险相结合的办法，并建立被征地农民养老生活保障风险准备金；二是采取分步走的办法逐步建立被征地农民的医疗保险，先实行城乡居民合作医疗办法，并逐步向大病医疗统筹过渡，最后与城镇职工基本医疗保险并轨；三是进一步完善促进被征地农民就业的扶持办法，为符合条件的被征地农民发放《再就业优惠证》，给予享受城镇集体企业下岗失业人员同等政策优惠。鼓励被征地农民自主就业，从事个体工商经营、家庭手工业和从事农村土地承包经营。
    4、积极探索和完善以农村社会养老保险为龙头的保险制度，坚持以参保人员家庭为主、集体经济补助与地方财政适当扶持为辅，权利与义务相统一原则。采取基金积累模式，实行个人帐户与社会统筹相结合的制度，体现政府对基金的兜底作用。缴费水平应与农村居民的收入现状和承受能力相适应；待遇水平应与个人缴费相挂钩，与农村经济发展水平、农村居民最低生活保障水平和基金承受能力相适应，确实发挥农保养老的作用，最终减少农村低保人数，减轻政府的长期保障压力，并随社会经济的发展，逐步建立养老待遇正常的调整机制。注重农村养老保险办法与企业职工基本养老保险办法相互转换和衔接，实现保险制度城乡一体化。
   （二）实行城乡统一的户籍和就业政策体系
    1、合力推进户籍制度改革。户籍制度城乡一体化改革涉及到政府各有关部门，牵涉到方方面面，同时面临着一些亟待认真研究解决的具体问题，不能简单的搞“单兵独进”，必须坚持整体推进、配套改革，做到顺势而为，水到渠成。因此，在公安机关推进城乡一体化户籍制度改革的同时，主管、计生、劳动、教育、民政等政府职能部门必须进行相应的配套改革，剥离传统体制下附加在户籍上的不合理社会功能，实施与统一户籍制度相关的配套政策，确保户籍制度城乡一体化改革整体推进和改革目标的实现。2005年至2006年，在海宁试点的基础上，全市全面开展户籍管理制度城乡一体化改革，初步建立起全市统一的城乡一体化的户籍登记制度；2007年至2010年，在初步建立城乡一体化户籍登记制度的基础上，逐步完善，建立起与市场经济体制相适应的新型的户籍管理制度；2003年下半年至2010年，政府相关部门实行配套改革，剥离传统体制下附加在户籍上的不合理社会功能，实施与统一户籍制度相关的配套政策，实现公民待遇城乡一体化，推进城乡经济协调发展。
    2、全面形成市场导向、城乡一体、公平竞争的就业机制。在劳动力市场消除城乡、身份、性别等各种歧视行为，劳动者人人拥有根据自身能力和意愿选择就业的平等权利，实现人人有就业机会，初步建立并不断完善农村剩余劳动力转移的政策框架。农村剩余劳动力通过离土离乡、离土不离乡和从事家庭来料加工等多种形式得到比较充分的就业，就业结构不断优化。实行统一的劳动用工管理制度。对在城乡各类企业就业的劳动者依法签订劳动合同，依法实行用工备案登记。完善劳动保障监察机制，城乡各类企业纳入劳动保障监察范围，并建立有效的企业工资支付监控制度。
    3、建立城乡失业状况监控制度。实现城乡登记失业率向城乡调查失业率统计监控方式的转变。本市城乡劳动者，在城镇就业或在农村承包土地经营以及外出经商务工的均纳入就业统计范围，凡劳动年龄内的城镇失业人员，农村土地被征用劳动者和自愿向二、三产业转移的农村剩余劳动力均实行失业登记。城乡调查失业率控制在6%－7%.
    4、统一就业服务内容和标准。城乡劳动者在求职、职业指导、职业介绍等方面，按照统一的服务内容和标准，接受统一的就业服务。
    5、建立城乡统一的人力资源市场。加快市场硬件建设，加快嘉兴市人力资源中心市场易地重建和各县（市、区）市场建设，乡镇有网点，街道社区有窗口，基本形成市、区、街道（乡镇）、社区（村）的劳动力市场四级框架体系。同时要加快信息网络建设，尽快起用“浙江就业2000”软件，职业介绍和就业服务实现计算机管理，市、区、街道、社区实现信息联网，形成面向城乡所有用人单位和劳动者的市场信息网络，实现政府、市场、用工单位相通开放的劳动力资源和就业用工岗位信息共享的目标。
    6、大力发展城乡劳动者的培训。积极发展职业教育，努力提高劳动者文化素质、技能水平和创业能力。加大政府资金投入，动员全社会力量，建立灵活有效、覆盖城乡的职业培训网络，增强劳动者就业、再就业和自主创业的实际能力。特别要加大对农民的培训力度，农村劳动力和就业弱势群体实行免费培训。经过培训，第一产业从业人员初步掌握现代农业技术，第二、三产业从业人员获得相应的职业技术资格。全面推行劳动预备制度和就业准入制度，提升职业资格和职业技能证书的社会地位，加快高技能人才培养步伐。
    7、基层劳动保障平台建设不断完善。加快和完善街道（乡镇）社会事业所的建设，在市本级新兴街道和王店镇试点的基础上，完善市本级社会事业所的建设，社区（村）都要有劳动保障援助员，2004年完成全市基层劳动保障平台，以适应就业和保障工作的需要，形成覆盖城乡的劳动保障服务四级网络。
    （三）深化医疗保险改革，扩大合作医疗保险覆盖面
    1、深化改革，扩大覆盖。一方面要加强定点医疗机构和定点零售药点的管理服务工作，提高备药率，降低医疗和药品费用支出，完善和方便结算办法；另一方面要不断深化医疗保险制度改革，努力扩大基本医疗保险覆盖面，加快建立城乡居民合作医疗保险、城镇职工基本医疗保险、补充医疗保险、单位医疗补助和社会医疗救助等多层次的医疗保障体系，满足各类人群不同水平的医疗保险需求。
    2、城乡并举，完善保障。各地要围绕全面建设小康社会的目标，进一步加快建立完善城乡居民新型合作医疗制度。各级政府要切实按照中央、省、市有关文件精神，积极组织引导城乡居民应保对象建立完善以大病统筹为主的新型合作医疗制度，实行农民个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制，其中政府资助的比例逐步达到三分之一以上。要建立有效的农民合作医疗管理体制和社会监督机制。
    （四）改革城乡社会救助制度，建立城乡一体化社会救助体系
    1、完善农村低保制度。一是在全市范围内开展专题调查研究，确定特困农民家庭的标准，摸清处于特困农民家庭的数量、分布等情况，弄清楚造成特困家庭的原因，各种原因的比例等，以便分别处理。二是完善农村低保动态管理制度，不断完善低保申请、评议、审定和发放程序，接受群众监督，努力做到应保尽保。三是逐步提高农村低保标准，缩小城乡低保标准距离。四是低保制度与失业保险制度、被征地农民保障等工作相结合，对失业保险到期仍未实现再就业及被征地农民未实现就业的符合低保条件的困难群众给予最低生活保障。五是制定有关政策建立健全社会救助工作体系。针对不同原因采取相应措施，从根本上进行扶贫帮困。六是充分动员社会力量，形成全社会扶贫帮困的良好风气，把社会主义精神文明建设与实施低保制度有机地结合起来，切实帮助贫困城乡居民解决生活困难，充分体现社会主义制度的优越性，推进城乡社会救助一体化。
    2、抓好城市三无对象和农村五保对象集中供养，力争三年全覆盖。首先要科学规划，合理布局。根据经济社会发展和人口状况，以县（市、区）现有福利院、敬老院为基础，调整布局，整合资源，完善功能，规范管理。敬老院的建筑面积，新建的人均不少于25平方米，改建的人均一般不少于20平方米。第二、政府主导，鼓励和引导社会力量参与。进一步落实福利事业的扶持优惠政策，建立多元化投入机制，多渠道兴办，多形式供养，加快推进福利事业社会化、产业化。第三、分级分担，健全保障机制。合理确定集中供养出资比例，明确责任主体，健全稳定的经费保障机制，确保集中供养政策落实到位。县（市、区）、乡（镇、街道）承担供养对象生活保障救助经费，设财政专户，专款专用；村、组负担五保对象吃、穿、医、葬的部分费用。乡（镇、街道）、村筹集资金有困难的，由县（市、区）政府研究解决。第四、尊重供养对象意愿，入院自愿，出院自由。对愿意集中供养的供养对象，按个人申请、身体检查、乡（镇、街道）批准，与福利院、敬老院签订协议的程序办理入院手续，实行集中供养。在强调集中供养的原则下，对患有精神病或传染病而不宜集中供养的供养对象，全额补助低保金，并确保粮食衣物等各项基本生活供应；对不愿集中供养的，由乡（镇、街道）、村和供养对象三方共同签订协议，实行分散供养，并应经常上门看望、走访、慰问。第五、完善管理体制，形成工作合力。要建立健全统一、协调的组织网络和管理机构，形成“政府负责、民政主管、部门尽责、社会参与、乡（镇、街道）实施、单位承办”的供养管理体制，条块结合，以块为主。第六、加强领导，严格考核。各级政府、各有关部门要将供养对象集中供养工作列入重要议事日程，由主要领导负总责，分管领导具体抓。要建立年度目标考核制度，对集中供养工作进行专项考核。各级财政要努力调整财政支出结构，进一步加大对供养对象集中供养的保障投入。
    3、加快建立完善城乡重大疾病救助等制度。在全市范围内建立城乡特困人员重大疾病医疗救助制度，能有效缓解患重大疾病城乡特困人员的医疗负担，维护特困人员的基本生活权益，进一步健全我市城乡社会救助体系。根据对社会经济发展趋势的分析和建设城乡一体化社会救助体系的需要，我们认为，随着城市化进程的日益加快和城乡差别的缩小，无论是城市还是农村的特困人员，都应当切实享受到大病医疗救助，为此，应打破城乡二元结构的现实壁垒，实行城乡一体化大病医疗救助制度。凡是有本市城乡常住户口、享受城镇居民最低生活保障、农民最低生活保障或农村特困户救济待遇、且未参加基本医疗保险的城乡居民，在本市各医疗保险定点医院接受指定病种治疗的均可以享受医疗救助。
    4、加快推进社会救助法制化、制度化、规范化。按照医疗、住房、教育等专项社会救助的特点，分别确定救助对象，实行具体救助措施，切实解决低收入群众医疗难、就学难、住房难等问题，保障贫困家庭子女入学，扩大住房救助范围，使各种专项救助真正发挥实际效能。同时，为进一步完善最低生活保障制度，体现低保对象权利与义务对等关系，要建立健全低保对象参加公益性社会服务制度，参加社区或村范围内的保洁、保绿、保安等公益性服务劳动。探索建立公益性服务劳动的激励机制，对参加公益性服务劳动表现优秀的低保对象，给予适当的奖励，并优先提供就业信息、免费就业培训、安排就业岗位等。